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樹人律師系列文章第五篇《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補償范圍和標(biāo)準(zhǔn)》中，已經(jīng)對探礦權(quán)、采礦權(quán)退出自然保護區(qū)的補償原則、補償范圍作了介紹。補償范圍是礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的核心問題之一，直接關(guān)系到礦業(yè)權(quán)人能夠獲得補償金額的多少。
在實踐中：一方面，我國法律、行政法規(guī)和部委行政規(guī)章層面并未對礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償范圍作出明確規(guī)定;另一方面，各省市現(xiàn)行自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策或退出方案對于補償范圍的規(guī)定也不具體，缺乏操作性。這就導(dǎo)致礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)過程中具體補償范圍的界定產(chǎn)生不少問題，甚至引發(fā)爭議和糾紛。那么，關(guān)于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償范圍的常見問題有哪些?礦業(yè)權(quán)人應(yīng)該如何處理?樹人律師將在本篇文章中進行分析探討并提出建議，供礦業(yè)權(quán)參考。
一、礦業(yè)權(quán)退出補償“一刀切”的做法是否合理?
在礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的實踐操作中，有些地方政府未能充分、準(zhǔn)確理解國家層面制訂的退出政策，或者為了降低補償金額和加快自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清退工作，會采用按照礦業(yè)權(quán)的數(shù)量進行定額補償，或設(shè)定補償金額上限的做法，未能充分考慮礦業(yè)權(quán)人在取得、維護礦業(yè)權(quán)及礦山建設(shè)過程中的各項投入損失，極大損害了礦業(yè)權(quán)人的切身利益。
環(huán)保部等十部委聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設(shè)活動監(jiān)督管理的通知》已經(jīng)明確規(guī)定，要在保障礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益為前提下，分類提出差別化的補償和退出方案。
因此，樹人律師認為，部分地方政府采用“一刀切”對礦業(yè)權(quán)人進行退出補償?shù)淖龇ㄊ遣缓侠淼模V業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)依據(jù)國家政策要求，結(jié)合自身擁有礦業(yè)權(quán)的具體情況向當(dāng)?shù)卣畬で蟆耙坏V一策”的補償方式，使自身實際投資損失得到合理的補償。
二、礦產(chǎn)資源價值是否應(yīng)當(dāng)予以補償?
無論是國家層面的政策規(guī)定，還是各省市出臺的自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出政策或方案，均依據(jù)“合理補償”原則對礦業(yè)權(quán)人進行補償——即只對探礦權(quán)和采礦權(quán)的取得、維護成本和其他各項直接投入成本予以補償，補償范圍不包括礦業(yè)權(quán)探明的礦產(chǎn)資源價值及預(yù)期開采收益。
雖然，一般情況下礦業(yè)權(quán)的礦產(chǎn)資源價值和預(yù)期開采收益，不納入礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的補償范圍。但是有一種情況樹人律師提示礦業(yè)權(quán)人注意：若需退出自然保護區(qū)的礦業(yè)權(quán)，屬于國家重要戰(zhàn)略礦種，國家有意收儲，只是暫不開發(fā)的。礦業(yè)權(quán)人可以嘗試對礦產(chǎn)資源價值損失向當(dāng)?shù)卣鞴懿块T提出合理訴求，適當(dāng)擴大補償范圍，彌補自身損失。
三、采礦權(quán)開采年限即將到期能否得到補償?
采礦權(quán)開采年限到期后，如果礦山資源量也開采完畢，那么采礦權(quán)將不具備延續(xù)條件。這種情況下，由于礦山自身原因?qū)е玛P(guān)閉，與自然保護區(qū)設(shè)置無關(guān)，政府部門將不予補償。以甘肅省為例，資源枯竭或沒有剩余服務(wù)年限等不具備延續(xù)條件的采礦權(quán)，將予以注銷。
還有另外一種情況，就是有的地方政府僅以《采礦許可證》的開采期限屆滿，對礦業(yè)權(quán)人不予補償。這種情形是不合理的。因為，《采礦許可證》登記的是設(shè)計生產(chǎn)規(guī)模，礦山企業(yè)每年的實際開采生產(chǎn)能力可能與設(shè)計開采規(guī)模存在很大的差異?！恫傻V許可證》有效期限屆滿，并不等于《采礦許可證》坐標(biāo)拐點及標(biāo)高范圍內(nèi)的礦產(chǎn)資源已經(jīng)開采完畢。
在上述情況下，礦業(yè)權(quán)人持有的采礦權(quán)雖然登記的開采年限到期，但是礦產(chǎn)資源尚未開采完畢，具備進行延續(xù)生產(chǎn)的條件。因此，政府主管部門不能以采礦權(quán)有效期屆滿為由拒絕對礦業(yè)權(quán)人進行補償。樹人律師建議礦業(yè)權(quán)人首先在采礦權(quán)開采期限屆滿前，依法正常申請辦理延續(xù)手續(xù)，并保留好書面的證據(jù);其次，可以要求政府主管部門核定礦山剩余的資源量，必要時提請礦產(chǎn)資源儲量評審機構(gòu)評定，或委托有資質(zhì)的第三方機構(gòu)評審確定。做好維權(quán)的前期準(zhǔn)備工作，并通過恰當(dāng)?shù)耐緩竭M行維權(quán)(注：樹人律師后續(xù)系列文章有專篇介紹行政復(fù)議和行政訴訟的維權(quán)程序)。
四、礦產(chǎn)勘查投入和礦山建設(shè)投入包括哪些部分?
礦產(chǎn)資源勘查投入和礦山建設(shè)投入補償是礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)補償?shù)闹饕獊碓?，那么都包括哪些投?具體如下：
(1)礦產(chǎn)資源勘查投入——是指探礦權(quán)人直接用于礦產(chǎn)資源勘查工作項目的費用，主要包括地形測繪、地質(zhì)測量、遙感、物化探、鉆探、坑探、淺井、探槽、礦樣化驗等。也就是說，探礦權(quán)人開展地質(zhì)礦產(chǎn)資源勘查工作的各項直接投入都應(yīng)當(dāng)納入補償范圍。
(2)礦山建設(shè)投入——是指礦業(yè)權(quán)人進行采選基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備和采選工程投入，主要包括采掘工程、房屋構(gòu)筑物、采選工程配套機器設(shè)備等。樹人律師認為，礦山建設(shè)投入所涉及的各類事項都應(yīng)納入補償范圍，以彌補礦業(yè)權(quán)人因采礦權(quán)退出自然保護區(qū)所發(fā)生的損失。
此外，在實踐中，有的省市明確規(guī)定對礦區(qū)范圍之外的相關(guān)配套設(shè)施不予補償。比如，對礦業(yè)權(quán)人礦區(qū)范圍之外的公路、水、電、通信等設(shè)施的投入不予補償。樹人律師認為，地方政府的上述做法欠妥，針對很多偏遠的獨立礦山，礦山企業(yè)在取得采礦權(quán)并進行后續(xù)開發(fā)建設(shè)過程中，勢必會發(fā)生礦區(qū)范圍之外的水、電、路等方面的投資，該類投資系基于礦山可以正常開采開發(fā)的目的而發(fā)生的直接投入成本，因為政府要求礦山企業(yè)的采礦權(quán)退出自然保護區(qū)導(dǎo)致上述方面投資損失的，應(yīng)當(dāng)納入補償范圍。樹人律師建議礦業(yè)權(quán)人應(yīng)當(dāng)梳理、保存好礦產(chǎn)資源勘查階段直接投入、礦山建設(shè)開采開發(fā)階段的各項直接投入的憑證，為后續(xù)核定資產(chǎn)價值以及爭取政府補償作好準(zhǔn)備。
五、礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金是否退還?
依據(jù)《礦山地質(zhì)環(huán)境保護規(guī)定》相關(guān)規(guī)定，采礦權(quán)人履行治理恢復(fù)義務(wù)，經(jīng)自然資源主管部門驗收合格，返還礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。另外，各省市已出臺的自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出補償范圍，也都包含向礦業(yè)權(quán)人退還礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)保證金。
在實際操作過程中，一種情況是由礦業(yè)權(quán)人自行履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作，在完成治理恢復(fù)驗收后，由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T向礦業(yè)權(quán)人退還已經(jīng)繳納的保證金。另一種情況，是由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T委托第三方施工單位負責(zé)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理工作，發(fā)生的費用從礦業(yè)權(quán)人繳納的保證金中扣除，采取多退少補的方式結(jié)算。
針對當(dāng)?shù)卣鞴懿块T委托第三方施工單位負責(zé)礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理的，樹人律師建議礦業(yè)權(quán)人對第三方施工單位的恢復(fù)治理工作進行必要的監(jiān)督，避免發(fā)生不合理費用，導(dǎo)致地方政府主管部門無法退還剩余的保證金，甚至還可能要求礦業(yè)權(quán)人補充繳納礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)治理費用的情況，給礦業(yè)權(quán)人造成額外的負擔(dān)和損失。
六、礦山企業(yè)的員工安置費用是否應(yīng)當(dāng)予以補償?
樹人律師梳理各省市礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)的各項補償政策或方案，發(fā)現(xiàn)大部分地方未對礦山企業(yè)的員工安置費用是否需要進行補償問題進行明確安排。那么，地方政府主管部門是否應(yīng)當(dāng)對礦山企業(yè)的員工安置做出補償呢?
樹人律師認為，需要補償。我國《勞動合同法》明確規(guī)定，用人單位裁減人員、宣告破產(chǎn)、被責(zé)令關(guān)閉等情形應(yīng)當(dāng)向勞動者支付經(jīng)濟補償。針對獨立礦山企業(yè)，若因為采礦權(quán)被責(zé)令退出自然保護區(qū)，造成企業(yè)無法繼續(xù)經(jīng)營，進而引發(fā)裁減或安置企業(yè)員工的，因裁員或安置員工過程中發(fā)生的費用，屬于礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)所造成的損失，應(yīng)當(dāng)納入補償范圍。
因此，在地方政府對該問題未進行明確安排的情況下，礦山企業(yè)應(yīng)當(dāng)向政府主管部門申報安置員工的費用，爭取地方政府的該項補償。同時，礦山企業(yè)可以與當(dāng)?shù)卣M行溝通交流，采取多種渠道分流安置員工，鼓勵員工進行創(chuàng)業(yè)或再就業(yè)。只有這樣，礦山企業(yè)才能做好員工安置工作，也有利于保障社會穩(wěn)定。
七、結(jié)語
由于各省市出臺的退出補償政策或方案往往只有原則性規(guī)定，在操作層面缺乏直接的參照依據(jù)，導(dǎo)致地方政府主管部門在界定補償范圍時往往缺乏合理性，也引發(fā)了礦業(yè)權(quán)人與地方政府之間關(guān)于該類問題的糾紛。本篇對礦業(yè)權(quán)退出自然保護區(qū)過程中常見的補償范圍問題進行梳理分析，并向礦業(yè)權(quán)人提供合理的應(yīng)對建議。至于礦業(yè)權(quán)人與當(dāng)?shù)卣g發(fā)生糾紛后的具體維權(quán)途徑問題，建議礦業(yè)權(quán)人持續(xù)關(guān)注樹人律師的系列文章，后續(xù)有專篇就行政復(fù)議、行政訴訟的程序問題進行分析說明。
作者簡介：
陳磊律師，樹人律師事務(wù)所北京片區(qū)主管律師。(聯(lián)系電話：18618358393)
陳磊律師為中國礦業(yè)聯(lián)合會法律專業(yè)委員會委員。負責(zé)北京片區(qū)的礦產(chǎn)資源、重組并購、私募基金、礦業(yè)公司糾紛訴訟業(yè)務(wù)。
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