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導 讀

自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出是一項政策性非常強的工作，涉及的經(jīng)濟關系和法律關系比較復雜。由于現(xiàn)行法規(guī)對“行政補償”沒有統(tǒng)一規(guī)定，在實施過程中尚缺乏具有可操作性的制度支撐，影響到礦業(yè)權(quán)退出工作的順利實施。近幾年部署開展自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作后，各地在實踐中積極探索，形成了一批制度性成果。文章基于對地方出臺相關政策的分析，對礦業(yè)權(quán)退出涉及的補償問題進行了理論探討，梳理需要注意的問題，并提出分類補償?shù)墓ぷ魉悸罚?1)堅持“共性問題統(tǒng)一尺度、個性問題一礦一策”，確定分類補償原則;(2)依據(jù)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益分配比例，劃定中央與地方補償出資比例;(3)統(tǒng)籌用好中央各項優(yōu)惠政策，減少地方財政資金壓力;(4)因地制宜綜合施策，探索符合各地實際的礦業(yè)權(quán)退出補償方式;(5)兼顧生態(tài)安全與資源安全，統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)退出與國家礦產(chǎn)地儲備體系建設。

本文引用信息

賀冰清，馮聰.自然保護地礦業(yè)權(quán)退出與補償問題及對策研究[J].中國國土資源經(jīng)濟,2020，33(6):04-09.

2017年以來，為貫徹落實中央關于生態(tài)文明建設的精神，自然資源部門在全國范圍部署開展自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理核實工作，并提出礦業(yè)權(quán)分類處置的總體要求。其中，自然保護地內(nèi)部分礦業(yè)權(quán)需要依法有序退出。近幾年來，各地結(jié)合實際情況開展了礦業(yè)權(quán)退出的實踐探索。自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出，政策性很強，涉及經(jīng)濟、法律關系復雜，社會關注度高，各級人大建議、政協(xié)提案均有對礦業(yè)權(quán)退出補償問題的反映和建議。礦業(yè)權(quán)退出的程序、方式及礦業(yè)權(quán)人的權(quán)益保障，受到專家學者、法學界人士、礦業(yè)權(quán)人的廣泛關注。為保障自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)有序退出，進一步規(guī)范細化分類處置政策，急需加強相關政策研究工作，進一步準確把握工作中涉及的法律關系和經(jīng)濟關系，從理論上和實踐層面研究提出具有可操作性的退出補償政策措施。

1 自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)

退出補償?shù)姆烧?

依據(jù)及政策思路

1.1 法律政策依據(jù)

按照我國《行政許可法》相關規(guī)定，為了公共利益的需要，行政機關可以依法變更或者撤回已經(jīng)生效的行政許可，由此造成的損失應當依法給予補償。同時，根據(jù)我國《物權(quán)法》規(guī)定，探礦權(quán)、采礦權(quán)適用關于用益物權(quán)的一般性規(guī)定，礦業(yè)權(quán)人的合法權(quán)益受法律保護，明確了礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性和財產(chǎn)權(quán)地位。《中共中央 國務院關于完善產(chǎn)權(quán)保護制度依法保護產(chǎn)權(quán)的意見》中也強調(diào)，健全以公平為核心原則的產(chǎn)權(quán)保護制度。但也應該認識到，探礦權(quán)、采礦權(quán)是一種不同于一般性物權(quán)的、具有公權(quán)特征的私權(quán)，其產(chǎn)生、獲得方式，與采認民法保護的私權(quán)有著根本的不同，如《最高人民法院關于審理礦業(yè)權(quán)糾紛案件適用法律若干問題的解釋》中明確提出，在礦業(yè)權(quán)設置涉及損害公共利益、環(huán)境利益的情況下，法院可以作出礦業(yè)權(quán)廢止的判決。

自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出，是政府部門作出的、要求管理相對人必須履行的行政決定，主要依據(jù)的是《自然保護區(qū)條例》第二十六條和第三十二條的相關規(guī)定。原環(huán)境保護部等十部門2015年聯(lián)合下發(fā)的《關于進一步加強涉及自然保護區(qū)開發(fā)建設活動監(jiān)督管理的通知》(環(huán)發(fā)〔2015〕57號)中進一步明確提出，對于自然保護地內(nèi)合法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)，要制定差別化的退出和補償方案。

《自然保護區(qū)內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作方案》印發(fā)以來，各級地方政府加大了對各類保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出力度，內(nèi)蒙古、黑龍江、廣西、安徽、山東等省區(qū)均研究制定了自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作方案。為貫徹落實中央要求，切實保護自然保護區(qū)內(nèi)生態(tài)環(huán)境，四川、甘肅兩省分別制定了《四川省大熊貓國家公園暨自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)退出方案》《甘肅祁連山國家級自然保護區(qū)礦業(yè)權(quán)分類退出辦法》，積極探索建立自然保護地已設礦業(yè)權(quán)的退出機制，并按照差別化的補償思路，研究提出了適合本地實際情況的礦業(yè)權(quán)退出補償范圍和補償標準。各地在實踐中也不斷呼吁國家有關部門加強指導協(xié)調(diào)，盡快出臺礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)闹笇哉叽胧?

1.2 政策思路

作出礦業(yè)權(quán)退出的行政決定，是推進落實生態(tài)文明建設的需要，是基于落實國家戰(zhàn)略層面的考量。由于各省(區(qū)、市)資源稟賦及經(jīng)濟發(fā)展程度存在差異，應綜合考慮國家生態(tài)文明建設需要以及能源資源安全保障的需要，區(qū)分自然保護地的核心保護區(qū)和一般控制區(qū)、礦種的戰(zhàn)略地位和特殊性、礦業(yè)權(quán)設立的時間等因素，制定積極穩(wěn)妥的差別化退出管理政策。

在退出礦業(yè)權(quán)的處置方式上同樣需要體現(xiàn)差別性，主要區(qū)分保護地設立與礦業(yè)權(quán)設立的先后順序，參考礦業(yè)權(quán)取得的合法性，采取“自行廢止、避讓變更、整體注銷”三種方式并適用不同的退出補償原則。除“自行廢止”以及通過違法違規(guī)方式取得的礦業(yè)權(quán)明確不予進行補償外，還要進一步考量相關產(chǎn)業(yè)政策，礦業(yè)權(quán)人履行責任義務情況，以及勘查企業(yè)、礦山企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營情況，進一步細化礦業(yè)權(quán)退出補償政策。根據(jù)分類處置原則，需要退出自然保護地的礦業(yè)權(quán)之中，有一部分本該正常結(jié)束勘查開采活動，如：一些探礦權(quán)本身沒有探獲可供開采的資源量，需要探礦權(quán)人自身承擔勘查風險對探礦權(quán)進行注銷;一些采礦權(quán)根據(jù)國家產(chǎn)業(yè)政策原本就需要退出，或者資源已經(jīng)枯竭，可以直接由礦業(yè)權(quán)人申請注銷或到期公告注銷;還有一些未履行法定義務且整改后仍然達不到要求的礦業(yè)權(quán)。我們認為這些礦業(yè)權(quán)的退出無需進行補償。

2 礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)?

實踐經(jīng)驗和遇到的問題

通過對各省(區(qū)、市)出臺相關文件的內(nèi)容進行分析，在自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償問題上的主要經(jīng)驗和做法有：一是充分體現(xiàn)行政補償?shù)幕驹瓌t，強調(diào)合理補償，認為礦業(yè)權(quán)退出是企業(yè)應承擔的經(jīng)營風險;二是退出補償兌現(xiàn)要與礦業(yè)權(quán)人履行義務情況掛鉤，在兌現(xiàn)補償前需要對勘查開發(fā)投入、繳納價款以及礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理費用等情況進行調(diào)查核實;三是降低行政風險，委托第三方評估機構(gòu)對資產(chǎn)進行評估，并將評估結(jié)果作為礦業(yè)權(quán)人退出的補償依據(jù)，同時在方案中明確審計工作要求;四是礦業(yè)權(quán)人需要先行停止勘查開發(fā)行為，政府與企業(yè)簽訂補償協(xié)議，約定各自承擔的責任義務;五是多以市、縣級人民政府作為補償主體，也從側(cè)面反映出相對于充分的補償額度，地方財力存在一定的難度，難以保證行政補償所需資金。從地方的探索實踐分析，退出補償工作中存在的突出問題主要有以下幾個方面。

2.1 礦業(yè)權(quán)退出的制度有待進一步明確

依據(jù)《行政許可法》相關規(guī)定，無論礦業(yè)權(quán)是撤銷、吊銷或者公告廢止，在作出行政退出許可決定后，均需礦業(yè)權(quán)人辦理相關注銷登記。目前礦業(yè)權(quán)的撤銷、吊銷及公告廢止后的注銷程序如何履行等問題一直不夠明確。近期，有關部門就政策性關閉礦山采礦許可證注銷問題提出了具體辦法，《自然資源部辦公廳關于政策性關閉礦山采礦許可證注銷有關工作的函》(自然資辦函〔2019〕1574號)中明確“收到地方人民政府(或部門)有關礦山關閉情況的通知后，頒發(fā)采礦許可證的自然資源主管部門可直接注銷采礦許可證并向社會公告”，終于有了制度性突破。但在法律程序和相關部門職能銜接等方面還有待進一步細化。

2.2 補償?shù)膬?nèi)涵和外延有待厘清

目前普遍認為，應該將企業(yè)的勘查開發(fā)成本列入礦業(yè)權(quán)的退出補償范圍，但有些費用是否應該列入補償范圍有待進一步商榷。一是礦業(yè)權(quán)的取得成本是否列入補償范圍?如，在礦業(yè)權(quán)轉(zhuǎn)讓市場，從其他企業(yè)購得的礦業(yè)權(quán)所繳納的出讓金。我們認為，礦業(yè)權(quán)出讓金由礦業(yè)權(quán)出讓合同約定，屬于前期投入，應列入礦業(yè)權(quán)成本支出。二是礦業(yè)權(quán)延續(xù)過程中發(fā)生的費用是否列入補償范圍?如編制各項報告發(fā)生的技術(shù)服務費等。三是礦業(yè)權(quán)人繳納的價款反映的是國家勘查投資收益;礦業(yè)權(quán)人繳納的權(quán)益金體現(xiàn)國家所有者權(quán)益。政府對礦業(yè)權(quán)實施強制退出后，應將已經(jīng)收取的價款或者權(quán)益金按比例進行返還。問題是政府退還的價款或者權(quán)益金是否屬于礦業(yè)權(quán)退出補償范圍，兩者能否混為一談?

2.3 補償金額標準難以認定

盡管以《關于地質(zhì)礦產(chǎn)勘查投入核算范圍的通知》以及《地質(zhì)調(diào)查項目預算標準》為依據(jù)，通過核算工作量，可以基本核定礦山企業(yè)的勘查開發(fā)投入，但礦產(chǎn)資源的稟賦條件不同，區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展程度存在差異，根據(jù)礦業(yè)權(quán)人提供票據(jù)認定的實物工作量或者依據(jù)儲量評審備案的有效工作量，難以準確核算礦業(yè)權(quán)人的投入資金。特別是一些老礦山以及經(jīng)營管理不夠規(guī)范的民營礦山企業(yè)提供資金支付憑證、合同、票據(jù)比較困難，也會影響實際投入的認定。即使所需資料齊全，在評估過程中也往往由于評估方法和系數(shù)使用不合理，導致評估結(jié)果存在偏差。

2.4 處于“探轉(zhuǎn)采”階段的礦業(yè)權(quán)如何補償

探礦權(quán)人通過長期的地質(zhì)勘查工作已經(jīng)發(fā)現(xiàn)具有開發(fā)利用價值的資源量，即探礦權(quán)處于保留階段，正準備辦理“探轉(zhuǎn)采”手續(xù)，礦山建設也已進入籌備階段，往往已經(jīng)產(chǎn)生了前期投入，但儲量未進行評審備案或未經(jīng)專家論證找礦成果，其探明的資源量價值沒有任何體現(xiàn)，無法計算預期投資收益。此類情況下如果完全按照探礦權(quán)標準進行補償，礦業(yè)權(quán)人將承受很大的經(jīng)濟損失，將難以達成補償協(xié)議。需要注意的問題還有礦業(yè)權(quán)人經(jīng)過“探轉(zhuǎn)采”最終取得采礦權(quán)并實施礦山建設后，退出補償要綜合考慮礦山建設成本以及前期的勘查成本。

3 需要進一步厘清的

幾個認識問題

3.1 根據(jù)礦業(yè)權(quán)合法性以及礦業(yè)權(quán)人履行義務情況確定是否補償

礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)幕驹瓌t是對自然保護地內(nèi)合法設立的礦業(yè)權(quán)權(quán)益損失進行合理補償，對于通過違法違規(guī)方式設立的礦業(yè)權(quán)可直接進行公告注銷，不予補償。還有一些合法設立的礦業(yè)權(quán)，礦業(yè)權(quán)人在日?？辈殚_采活動中拒不履行責任義務，需要依法進行處罰后，再進入?yún)f(xié)商補償程序。

在礦產(chǎn)資源勘查開采行為終止后進行生態(tài)修復，這項法定義務并不因為礦業(yè)權(quán)人被動退出礦業(yè)權(quán)而終止?？辈殚_采行為終止后，礦業(yè)權(quán)人是否履行生態(tài)環(huán)境恢復治理義務，是評價礦業(yè)權(quán)是否順利退出的重要標準。工作中要將是否進行退出補償以及補償標準與礦業(yè)權(quán)人履行礦山地質(zhì)環(huán)境恢復治理義務掛鉤。礦業(yè)權(quán)人退出補償金額要在礦業(yè)權(quán)人履行全部義務后，統(tǒng)一核算補償。如果采礦權(quán)人拒絕履行治理義務或者無法履行相關義務，補償金額中應將這部分補助費用酌情扣除。

3.2 礦業(yè)權(quán)的退出補償是對礦業(yè)權(quán)人失去經(jīng)營資格的損失彌補

礦業(yè)權(quán)退出補償是對礦業(yè)權(quán)作為一種獨立的用益物權(quán)財產(chǎn)價值的補償。法律上對“財產(chǎn)權(quán)”的界定較為寬泛，礦業(yè)權(quán)的財產(chǎn)價值也不應理解為是礦產(chǎn)資源儲量價值為主的市場價值?！靶姓S可”之公權(quán)性質(zhì)與“物權(quán)”之私權(quán)性質(zhì)的捆綁，使得礦業(yè)權(quán)人同時取得了特定范圍內(nèi)礦產(chǎn)資源的財產(chǎn)權(quán)利和勘查開采特定區(qū)域內(nèi)礦產(chǎn)資源的許可。按照現(xiàn)行礦業(yè)權(quán)制度設計，礦業(yè)權(quán)特別是采礦權(quán)，其退出不僅伴隨著礦業(yè)權(quán)人失去資源權(quán)益，很多情況下還是礦業(yè)權(quán)人市場主體資格以及經(jīng)營資格的終止。在補償范圍認定上，我們認為，合理的礦業(yè)權(quán)退出補償是對礦業(yè)權(quán)人失去礦業(yè)權(quán)權(quán)益的補償，也是對礦山企業(yè)失去經(jīng)營權(quán)的補償。對于礦業(yè)權(quán)的退出補償，可以參照建設項目壓覆礦產(chǎn)資源相關文件中確定的補償范圍進行設計，同時根據(jù)補償主體與客體的實際情況進行調(diào)整。根據(jù)《關于進一步做好建設項目壓覆重要礦產(chǎn)資源審批管理工作的通知》確定的補償范圍，原則上應包括被壓覆資源儲量在當前市場條件下所應繳的價款，以及所壓覆的礦產(chǎn)資源分擔的勘查投資、已建的開采設施投入和搬遷等相應的直接損失。建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償范圍，既包括礦業(yè)權(quán)人的成本支出，也包含相應的資源權(quán)益損失。需要注意的問題是，建設項目壓覆礦產(chǎn)資源的補償主體是企業(yè)，而保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出的補償主體是政府，政府代表全民行使礦產(chǎn)資源的所有者職責，二者承擔的補償責任應有不同。

3.3 礦業(yè)權(quán)退出補償范圍應基于企業(yè)的礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)損失進行評估

礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)與儲量資產(chǎn)(礦產(chǎn)資源資產(chǎn))是兩個不同的概念。盡管礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)價值依附于礦產(chǎn)資源，與礦產(chǎn)資源儲量關系密切，但二者有本質(zhì)區(qū)別：礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)是礦業(yè)權(quán)人通過投資形成的投資者權(quán)益;儲量資產(chǎn)是礦產(chǎn)資源所有者享有的權(quán)益。按照“在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額”的原則，礦業(yè)權(quán)的退出補償是政府對礦業(yè)權(quán)人已投資形成權(quán)益的損失補償，即對礦業(yè)權(quán)人投資形成的權(quán)益損失的補償。因此，基于礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)核算范圍確定補償范圍更具合理性。

我國《憲法》規(guī)定，礦產(chǎn)資源屬于國家所有。礦業(yè)權(quán)范圍內(nèi)尚未進行開采的礦產(chǎn)資源依然屬于國家所有。實際上，儲量資產(chǎn)也不作為企業(yè)資產(chǎn)計入資產(chǎn)負債表。如果將儲量資產(chǎn)作為自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)臉说?，實際上是國家作為資源所有者對本就屬于自己的資產(chǎn)對礦業(yè)權(quán)人進行補償，理論上說不通!因此，我們認為不能簡單地將儲量資產(chǎn)作為補償范圍，而只能是作為退出補償?shù)膮⒖家蛩亍?

3.4 礦業(yè)權(quán)退出產(chǎn)生的價款退還與退出補償不能混為一談

退還價款與退出補償雖然都屬于政府行為，但是具有不同的法律屬性，代表著不同的經(jīng)濟關系。退還價款是國家作為礦產(chǎn)資源所有者對礦業(yè)權(quán)人作出的補償行為，體現(xiàn)的是準民事主體之間的經(jīng)濟關系。自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出是政府作為礦產(chǎn)資源的所有者收回企業(yè)尚未到期的礦業(yè)權(quán)許可，意味著資源所有者單方面提出解除經(jīng)濟關系，所有者應對企業(yè)以往交納的價款或者權(quán)益金按一定比例返還。而退出補償是政府作為審批機關對礦業(yè)權(quán)人作出補償?shù)男袨?，體現(xiàn)的是行政機關基于特定的行政行為對當事人造成損失的經(jīng)濟彌補。關于政策性關閉礦山的價款退還已有明確的規(guī)定?！蛾P于進一步做好政策性關閉礦山企業(yè)繳納礦業(yè)權(quán)價款退還工作的通知》有關規(guī)定，對礦業(yè)權(quán)直接注銷的礦業(yè)權(quán)人，應退還其擁有的剩余礦產(chǎn)資源儲量對應的已繳納礦業(yè)權(quán)價款。實際工作中，《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》《關于依法關閉賀蘭山自然保護區(qū)礦山的通知》等大部分政策方案中均提出，根據(jù)剩余儲量占有償處置資源儲量比例核算確定應退還給企業(yè)的價款。

而礦業(yè)權(quán)退出補償性質(zhì)是行政補償，一般以直接現(xiàn)實的損失為限。礦業(yè)權(quán)退出補償主要依據(jù)《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定》中“撤回行政許可的補償標準未作規(guī)定的，一般在實際損失范圍內(nèi)確定補償數(shù)額”進行確定。從中央和地方制定的自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出政策看，退出補償堅持“合理補償原則”，補償范圍不包括必然可得利益。

4 對策建議

礦業(yè)權(quán)人能否注銷礦業(yè)權(quán)并獲得合理補償，決定礦業(yè)權(quán)退出工作能否順利實施及取得預期實施成效。鑒于自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出補償范圍認定的復雜性以及補償標準的不確定性，在對礦業(yè)權(quán)人的補償問題上除了堅持依法有據(jù)、合理補償原則外，還要綜合考慮各級財政的承受能力，鼓勵各地結(jié)合實際情況，探索新的補償模式以及工作機制，目的是依法維護企業(yè)合法權(quán)益，妥善化解矛盾糾紛，維護社會和諧穩(wěn)定。本文在總結(jié)地方實踐經(jīng)驗基礎上，提出以下對策建議。

4.1 堅持“共性問題統(tǒng)一尺度、個性問題一礦一策”，確定分類補償原則

對自然保護地需要退出的礦業(yè)權(quán)進行統(tǒng)計分析，區(qū)分礦種、企業(yè)性質(zhì)，一方面有利于分析礦業(yè)權(quán)退出對經(jīng)濟社會發(fā)展產(chǎn)生的影響，另一方面是為做好分類處置的準備，按類別采取不同處置方式。需要重點考慮以下幾點：一是探礦權(quán)與采礦權(quán)的補償方式、測算方式以及補償標準應有不同;二是根據(jù)礦業(yè)權(quán)獲取方式、出資性質(zhì)以及主動退出與強制退出等不同情況采取不同的補償方式與標準;三是按照權(quán)利義務相互對等、投入補償相平衡原則，礦業(yè)權(quán)退出補償要參考礦業(yè)權(quán)人稅費繳納情況。

對于國有企業(yè)、國有地勘單位退出的礦業(yè)權(quán)，關注的重點是職工安置和企業(yè)可持續(xù)問題，建議通過協(xié)調(diào)國資委等部門，爭取國有資產(chǎn)核銷政策，采用礦業(yè)權(quán)資產(chǎn)核銷的方式實現(xiàn)退出，進行資產(chǎn)損失的審核和認定后，在財務報告中對相應資產(chǎn)損失予以核銷。地方政府不再進行價款退還以及退出補償。對于私營、民營企業(yè)的礦業(yè)權(quán)，要認真做好礦業(yè)權(quán)評估工作，以評估結(jié)果作為依據(jù)進行價款退還以及確定補償核算標準。注重發(fā)揮地方政府的主動性和創(chuàng)造性，結(jié)合地方實際，鼓勵探索資產(chǎn)置換等多種補償方式。

4.2 依據(jù)礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益分配比例，劃定中央與地方補償出資比例

在開展自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)清理工作的基礎上加強分類研究，厘清中央與地方的責任義務，確保財政資金補償?shù)轿?。理論上講，按照權(quán)利與義務對等的原則，應考慮依據(jù)中央與地方獲取礦產(chǎn)資源勘查開發(fā)權(quán)益的分成比例?？梢钥紤]按照礦產(chǎn)資源權(quán)益金中央與地方分成比例，合理劃定各級財政的出資比例，明確礦業(yè)權(quán)退出補償資金的來源。中央財政與地方財政可采取不同的補償模式，中央財政主要采取劃撥專項資金的補償方式，地方政府可以根據(jù)實際情況綜合采取資金補償與政策補償兩種方式。至于省以下的補償資金分攤籌措辦法，允許各地根據(jù)實際情況自行制定相應的制度。

4.3 統(tǒng)籌用好中央各項優(yōu)惠政策，減少地方財政資金壓力

礦業(yè)權(quán)退出補償屬于行政補償行為。行政補償是指行政主體合法行使行政權(quán)力的行為損害了行政相對人的合法權(quán)益，或行政相對人為公共利益而使自己的合法權(quán)益受到損害時，國家彌補行政相對人損失的一種給付救濟。地方政府應深入細致地研究中央給予地方的各項生態(tài)環(huán)境恢復支持政策，特別是財政政策,統(tǒng)籌礦山生態(tài)環(huán)境恢復治理專項、重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付等財政資金，對礦業(yè)權(quán)人實施合理補償。如，西安市出臺的《西安市秦嶺北麓礦山專項整治方案》中提出，使用環(huán)保資金補償?shù)V業(yè)權(quán)人。還可以借鑒退耕還林、宅基地退出復墾的成功經(jīng)驗，制定相關的激勵措施，根據(jù)礦業(yè)權(quán)人的配合情況制定獎補政策，進一步降低礦山企業(yè)損失。

4.4 因地制宜綜合施策，探索符合各地實際的礦業(yè)權(quán)退出補償方式

自然保護地內(nèi)的礦業(yè)權(quán)退出不是引導型的退出，而是政府主導下限期完成的強制性退出，一般采取直接補償?shù)姆绞?，即確定補償范圍，以模型計算補償?shù)臄?shù)額，在協(xié)商的基礎上由地方政府以直接支付現(xiàn)金的形式補償?shù)V業(yè)權(quán)人。鑒于補償范圍情況復雜，補償金額確定困難，可以綜合運用財政、自然資源等領域相關政策，拓寬補償渠道，完善補償方式。鼓勵地方政府對關停的礦山企業(yè)施行扶持政策，如返還失業(yè)保險、職工生活補助、轉(zhuǎn)崗培訓等，切實減輕企業(yè)負擔。參考國外經(jīng)驗，探索礦業(yè)權(quán)(資源)置換補償方式，有條件的地方政府可考慮進行跨產(chǎn)業(yè)置換，以及給予土地政策、綠色金融等政策支持。同時，政府與企業(yè)合作經(jīng)營礦山企業(yè)的剩余資產(chǎn)也是實現(xiàn)礦業(yè)權(quán)退出的選擇，如美國、德國等國家在煤炭去產(chǎn)能過程中，政府與企業(yè)共同應對債務問題，通過政府補貼、市場融資等途徑籌措扶持資金。

4.5 兼顧生態(tài)安全與資源安全，統(tǒng)籌礦業(yè)權(quán)退出與國家礦產(chǎn)地儲備體系建設

在全國范圍內(nèi)開展自然保護地內(nèi)礦業(yè)權(quán)退出工作，要科學評估其對國家資源供應保障產(chǎn)生的影響。根據(jù)工作要求，與各類自然保護地存在重疊的重點成礦區(qū)、整裝勘查區(qū)內(nèi)的探礦權(quán)可以退出，但是相關綜合研究工作不應“一刀切”停止，要特別注意地質(zhì)資料的收集整理工作，進一步研究資源的開發(fā)利用潛力，論證在特殊條件下進行礦山建設的可行性。同時，為保證國家資源安全，建立國家礦產(chǎn)地儲備制度的呼聲由來已久，相關單位也開展了大量的前期研究工作。建議：對于需要退出的戰(zhàn)略性礦種，由中央財政集中出資進行收儲，作為國家戰(zhàn)略儲備，儲備礦產(chǎn)地資產(chǎn)權(quán)益歸中央所有;同時，也允許地方政府參照此思路探索由地方財政出資進行礦產(chǎn)地收儲，更多地采用政府與市場相結(jié)合的辦法解決礦業(yè)權(quán)退出補償?shù)碾y題。

作者信息

賀冰清(1969—)，男，江西省蓮花縣人，自然資源部咨詢研究中心研究員，工學博士，主要從事自然資源管理及政策研究。